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金融控股公司監督管理新規試行有望杜絕金融風險交叉感染

放大字體  縮小字體 發布日期:2020-09-21   瀏覽次數:45
核心提示:來源:現代咨詢作者:沈星 萬文清9月13日,國務院、央行相繼發布《關于實施金融控股公司準入管理的決定》《金融控股公司監督管理
來源:現代咨詢

作者:沈星  萬文清

9月13日,國務院、央行相繼發布《關于實施金融控股公司準入管理的決定》《金融控股公司監督管理試行辦法》(以下簡稱《辦法》),并于2020年11月1日起正式施行。其中,國務院的文件是原則性規定,央行的辦法則是在這基礎上對規則的具體細化。《辦法》包括七個部分,分別為總則、設立和許可、公司治理與協同效應、并表管理與風險管理、監督管理、法律責任和附則等,金融控股公司設立的必要條件以及監督主體分工也隨之更為清晰。由此,金融控股公司正式告別“野蠻生長”,邁向被強監管的隊伍行列。

《辦法》的實施,堅持金融業總體分業經營為主的原則,從制度上隔離實業板塊與金融板塊,有利于金融控股公司持續健康發展,有利于防范風險交叉傳染,有利于進一步促進經濟金融良性循環。整體來看,本次《辦法》有以下幾點值得重點關注:

(一)明確金融控股公司監管范圍

《辦法》對金融控股公司給出了明確的定義,所稱金融控股公司是指依法設立,控股或實際控制兩個或兩個以上不同類型金融機構,自身僅開展股權投資管理、不直接從事商業性經營活動的有限責任公司或股份有限公司。其中,金融機構包括以下六大類型:商業銀行(不含村鎮銀行)、金融租賃公司,信托公司,金融資產管理公司,證券公司、公募基金管理公司、期貨公司,人身保險公司、財產保險公司、再保險公司、保險資產管理公司,國務院金融管理部門認定的其他機構。另外,《辦法》將符合以下情形的金融控股公司納入監管:一是控股股東、實際控制人為境內非金融企業、自然人以及經認可的法人;二是實質控制兩類或兩類以上金融機構;三是實質控制的金融機構的總資產或受托管理資產達到一定規模,或者按照宏觀審慎監管要求需要設立金融控股公司。

根據央行2018年金融穩定報告,金融控股公司被劃分為兩大類,一類是金融企業控股的集團(例如國有五大行,平安集團等);另一類是非金融企業投資控股兩種或兩種以上類型金融機構形成的金融控股公司,而后者正是本次《辦法》針對的監管對象。

(二)對金融控股公司實施市場準入管理

除了明確認定標準外,《辦法》明確了對金融控股公司實行準入管理。在資本金方面,要求實繳注冊資本額應不低于50億元,且不低于所直接控股金融機構注冊資本總和的50%,同時應有為所控股金融機構持續補充資本的能力。對于金融控股公司的股東和資金管理,《辦法》也進行了細化監管:一是在核心主業、公司治理、財務狀況、股權結構、風險管理等方面,對股東資質提出要求,并對主要股東、控股股東和實際控制人連續盈利等提出差異化要求;二是投資資金來源應依法合規,監管部門對其實施穿透管理;三是設定負面清單,明確禁止金融控股公司控股股東從事的行為;四是建立資本充足性監管制度,金融控股集團的資本應當與其資產規模和風險水平相適應。這些監管措施可有效防止一些實力不強、投資動機不純、風險管控能力及合規經營理念不強的非金融企業,通過設立或入股金控公司獲取更多金融牌照,利用金控公司開展不當關聯交易、套取資金等行為。

央行對金融控股公司實施市場準入管理,一方面是考慮到金融控股公司往往規模大、業務多元化、關聯度較高,跨機構、跨市場、跨行業、跨區域經營,關系到國家金融安全和社會公共利益,需要實施市場準入予以規范。其次,設立明確的行政許可,是對金融控股公司依法監管的重要環節,有利于全方位推動金融控股公司依法合規開展經營,防范風險交叉傳染。

(三)金融控股公司股權結構應簡明、清晰、可穿透

在公司治理方面,《辦法》重點對于金融控股公司的股權結構要求進行了明確。文件規定,金融控股公司的股權結構應當簡明、清晰、可穿透,法人層級合理,與自身資本規模、經營管理能力和風險管控水平相適應,其所控股金融機構不得反向持股、交叉持股。而加強對金融控股公司的監督管理,就是要理順金融控股公司的股權結構,使之更加清晰,便于及時獲取風險信息,防范系統性金融風險。而規定金融控股公司所控股金融機構不得反向持股、交叉持股,則有利于金融控股公司股權結構的明晰,實現風險隔離,有利于風險的總體管控。

此外,《辦法》還規定,金融控股公司所控股金融機構不得再成為其他類型金融機構的主要股東,但金融機構控股與自身同類型的或者屬于業務延伸的金融機構并經金融管理部門認可的除外。之所以如此約束,主要是因為如果金融控股公司所控股金融機構是其他類型金融機構的主要股東的話,會容易滋生更多的利益輸送、關聯交易等,既不利于合理競爭,也不利于金融控股公司的穩定性,監管也有一定的難度。此舉也是為了實現金融控股公司股權結構的扁平化和清晰化,一層金融控股公司,一層金融機構,防止金融控股公司資金內部循環操作。

(四)建立跨部門聯合監管和信息共享機制

本次《辦法》對監管部門的權責進一步明確。首先,中國人民銀行依法對金融控股公司實施監管,審查批準金融控股公司的設立、變更、終止以及業務范圍。國務院金融管理部門依法按照金融監管職責分工對金融控股公司所控股金融機構實施監管,財政部負責制定金融控股公司財務制度并組織實施;其次,《辦法》要求建立金融控股公司監管跨部門聯合機制。中國人民銀行與國務院銀行保險監督管理機構、國務院證券監督管理機構、國家外匯管理部門加強對金融控股公司及其所控股金融機構的監管合作和信息共享。中國人民銀行、國務院銀行保險監督管理機構、國務院證券監督管理機構、國家外匯管理部門與發展改革部門、財政部門、國有資產管理部門等加強金融控股公司的信息數據共享;此外,中國人民銀行會同相關部門按照實質重于形式原則,對金融控股集團的資本、行為及風險進行全面、持續、穿透監管,防范金融風險跨行業、跨市場傳遞。

考慮到金融控股平臺涉獵很廣,既涉及到銀保監會監管的銀行、保險、金融租賃等平臺,也涉及到了證監會監管的券商、私募基金等公司,因此,統一由央行進行統籌監管,其他部門配合,能夠提升監管的專業性,在穿透性方面發揮更充分作用,同時也能夠與央行形成分工明確、協同聯動的優良機制,最終為金控公司在央行監管層面的統一性夯實根基。

改革開放以后,我國金融業經歷了“混業-分業-協同”的發展路徑。隨著全球范圍內金融企業綜合化經營漸成趨勢,2002年,中信集團、光大集團和平安集團獲得國務院首批試點綜合金融控股集團的批準,成為我國金融控股企業發展的開端。此后,2005年中央提出“穩步推進金融業綜合經營試點”,以工、農、中、建等銀行和五礦、中糧、國網等央企為代表的金融控股公司相繼出現。同在2005年,地方金控集團也開始興起,以粵財投資、江蘇國信和廣西金控為代表的省級地方金控集團,以廣州金控、杭州金控、唐山金控為代表的市級地方金控集團也陸續籌建、興起。2008年,以復星集團、海航集團為代表的民營金融控股集團興起,開啟了民營資本參與金融控股集團的趨勢。此外,2013年以來以螞蟻金服、騰訊和蘇寧等為代表的互聯網巨頭紛紛拿下多個金融牌照,并通過持續創新得到快速發展。整體來看,目前我國金融控股公司形成金融類金控、央企金控、地方金控和民營金控(包括互聯網金控)四大類型。

作為此次《辦法》的監管對象,非金融類控股集團近年發展尤為迅猛。非金融企業成立金控集團的動機主要在于金融行業盈利性較強、利用金融企業與控股產業企業產生協同效應以及整合金融資源實現集團公司轉型發展等。由于金融牌照作為特許經營許可,具有較強的稀缺性,因此非金融類控股集團中的地方金控主要通過國有股權劃轉的方式擴張金融業布局,新興民營企業、互聯網企業則主要通過參股、并購等方式布局金融行業。期間由于我國對于金控公司的扶持政策與監管空白,造成了非金融類控股集團無序發展的亂象,并主要產生了關聯交易、監管套利、內部利益沖突、脫實向虛等四大問題。

作為地方經濟發展的重要支撐,地方金控集團是由地方政府或地方國資委發起設立的,以整合地方金融資源,促進地區產業發展為目標的金融控股集團。最近幾年各地級市通過當地的金融資產的改制重組也逐步建立了相應的市級金控集團,以河北省為例,目前已經建立了唐山金控集團、張家口金控集團、曹妃甸金控集團等市級金控集團,浙江省的溫州、麗水、臺州等市也均建立了相應的市級金控集團。地方金控集團天生具有政府色彩,在獲取政策支持、摘取金融牌照方面更具優勢,其利用區域金融資源、優質資產、政企關系等優勢為區域內企業提供多元化的金融服務,切實發揮金融對區域經濟的支撐作用,至今已發展成為金融控股集團的中堅力量。在金融資源獲取方面,銀行、證券、信托資源最受地方金控集團重視,保險、基金、租賃次之,期貨、小額貸款最末。從金融牌照的優勢角度看,銀行、證券和信托一方面可以實現低成本的融資,另一方面可以產生較穩定的現金流,其他金融牌照在實現地方政府目標的受重視程度上相對較弱。

但在《辦法》的要求下,地方金控集團將在市場準入、業務模式、公司治理以及風險管理等等方面都將面臨較大程度的制約。面對《辦法》監管新規的落地,地方金控集團也需要盡快對其未來的發展道路作出選擇。

當前,地方金控集團的發展主要有三大方面受到《辦法》的直接制約:

其一,地方金控集團的資產規模普遍難以達到《辦法》要求。根據《辦法》第六條,明確規定實質控制商業銀行的金控公司總資產須達到5000億元,非實質控制商業銀行的金控公司資產須達到1000億元或受托資產規模達到5000億元,僅此條而言,全國地方金控集團能夠滿足要求的便少之又少。

其二,地方金控集團非金融業務占比遠超《辦法》的限制。《辦法》要求企業集團內的金融資產占集團并表總資產的比重達到或超過85%的,方可申請設立金融控股公司。而目前,地方金控集團的主要職能在于服務當地產業、提振當地實體經濟,非金融業務占比方面較高,因此大多都不滿足《辦法》的要求。

其三,地方金控集團實際持有金融牌照類別較少。根據《辦法》要求,申請設立金融控股公司,需基本滿足實質控制兩個或兩個以上不同類型金融機構。然而,地方的金融機構牌照資源少且分散,地方金控集團普遍未取得兩個或兩個以上不同類型核心持牌金融機構的實質控制權。很多地方金控集團僅僅是名義上的“金控”,實質控制的金融牌照十分有限,距離《辦法》要求存在較大差距。

那么,在《辦法》之下,地方金控集團該何去何從呢?我們研究認為,未來,地方金控集團面臨著持牌經營與非持牌經營兩種選擇。

若地方金控集團選擇持牌經營,則要積極整改,加速并購及增持持牌金融機構,以地方國資之間金融股權整合為主、以獲取控制權位目的,推動地方金融資源的進一步匯聚,從而在金融牌照、資產規模等方面盡快達標。但是鑒于地方金控集團主要依托于區域發展,區域金融資源有限,核心牌照支撐力度不足,因此絕大多數地方金控集團將難以在短期內達到持牌經營的要求。

若地方金控集團選擇非持牌經營,則首先需更名,不再使用“金融控股”字樣,以達到《辦法》對金融控股公司企業名稱的要求。并陸續剝離旗下金融股權于其余具備條件接收的機構,逐步回歸以產業運作為主導的產業類國企平臺發展方向,以投資孵化新興產業和促進現有產業結構的優化調整為主要抓手,從而更好地去服務區域經濟發展。

作者簡介:沈星,系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司現代研究院高級研究員。萬文清,系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司高級副總裁、現代研究院高級研究員。

聲明:本文為現代咨詢獨家原創文章,轉載需在文章開頭注明“文章來源:現代咨詢  作者:沈星  萬文清”,歡迎讀者留言,共同交流探討。

 
 
 
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